Resulta perfectamente conocido para todos los miembros del colectivo al que van dirigidos estos comentarios, que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) ha atribuído al conocimiento de este orden jurisdiccional cuestiones que anteriormente venían formando parte de la competencia objetiva del orden contencioso-administrativo. No hay más que comparar el contenido del art. 2 de dicha Ley con el de igual ordinal de la derogada Ley de Procedimiento Laboral (LPL) para darse cuenta de ello.

Entre las materias cuyo conocimiento se ha traspasado al orden jurisdiccional social  se encuentran el control judicial de las resoluciones recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa.

Ello ha traído como consecuencia un considerable aumento de trabajo en los órganos del orden jurisdiccional social en materia de sanciones administrativas relacionadas con infracciones en el orden social, una de las cuales ha sido objeto de la sentencia que aquí se comenta. Y como se trata de materia sancionadora, en este caso la Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha tenido que aplicar un principio –el de tipicidad- que hasta ahora únicamente habían aplicado los órganos de lo penal y los de lo contencioso-administrativo.

Este principio constituye hoy día nada menos que un derecho fundamental de la persona, constitucionalmente consagrado. Así, el artículo 25 de la Constitución , en su apartado 1 dispone:

"Nadie podrá ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento".

Principio que también el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el orden Social (LISOS) recoge en su artículo 1.1, diciendo:

"Constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables, tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social”.

En desarrollo e interpretación del derecho fundamental a que nadie pueda ser condenado ni sancionado si su conducta no ha estado tipificada en una ley de tipo sancionador, el Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de legalidad, en lo que a la “tipicidad” se refiere supone "la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionable (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)".

En el presente caso, se trataba de una presunta infracción que el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) sancionó aplicando un precepto de la LISOS, en cuyo precepto, sin embargo, no estaba comprendida la descripción de la conducta que se sancionaba. Se trataba del Artículo 25.3 de la LISOS, que establece:

<<Son infracciones graves: No comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción cuando por cualquiera de dichas causas se haya percibido indebidamente la prestación, siempre que la conducta no esté tipificada como infracción leve en el artículo 24.4 b) de esta ley>>.

Ante la novedad del supuesto, la Sala se constituyó en este caso en PLENO o Sala General, formada por todos los 15 magistrados que en ese momento la componían. Se trataba de aplicar fundamentalmente el precepto de la LISOS que acabamos de transcribir, pero en relación con otros preceptos de la misma y con algunos de la LGSS, ante la abundancia de todos los cuales hemos optado por no literalizar aquí ya ninguno de estos últimos, para no cargar con más preceptos legales este apartado del informe.

SITUACIÓN DE HECHO ENJUICIADA

-Doña Clara tenía reconocido subsidio de desempleo para mayores de 52 años desde/08/2006 a 2/09/2017.

-El 16/01/2007 rescató un Plan de Pensiones por importe de 16.125,43 €, que declaró a la Administración Tributaria al efectuar la declaración correspondiente al año 2007.

-El 07/11/2007 el SPEE dictó resolución acordando la suspensión del subsidio, con efectos de 29/08/2007, advirtiendo a la interesada que, si en el plazo de doce meses no presentaba la declaración anual de sus rentas se produciría la extinción automática del subsidio.

-Doña Clara presentó sendas declaraciones anuales de renta en fechas 12/11/2007 y 08/08/2008, en las que no consta ninguna percepción por trabajo/pensiones, u otras rentas.

-El 23/10/2008 la Directora Provincial del SPEE emitió una propuesta sobre percepción indebida de prestaciones por desempleo -8.314,28 €- y propuesta de sanción, consistente en la extinción del subsidio, comunicándole que se inicia el procedimiento sancionador con la citada propuesta de extinción. -El motivo de la percepción indebida (según el SPEE) es: "Haber obtenido rentas, en cómputo mensual, superiores al 75 por cien del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, tras haber rescatado un plan de pensiones por un importe de 16.125,43 euros". El motivo de la propuesta de sanción es: "No comunicar la obtención de las rentas y percibir prestación por desempleo indebidamente".

-Interpuesta demanda, el Juzgado de lo Social número 3 de Barcelona dictó sentencia el 18 de septiembre de 2013 , autos número 99/2009, cuyo Fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar en parte la demanda presentada por Dª Clara, contra el SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, sobre prestaciones por desempleo y, en consecuencia: 1) Declaro no ajustadas a derecho las resoluciones de 23/10/2008 y 7/1/2009 que sancionan a la demandante a la extinción del subsidio por desempleo para mayores de 52 años y, por lo tanto que la demandante tiene derecho a percibirlo en la cuantía y el plazo fijados inicialmente.

2) Condeno a la entidad gestora SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL a abonar a la demandante el subsidio para mayores de 52 años en la cuantía y el periodo ya reconocidos.

3) Declaro la suspensión del subsidio que percibía la demandante durante el periodo de 16/1/2007 a 15/1/2008, con la correspondiente obligación de la demandante de devolver el subsidio percibido durante este periodo, o a la compensación con la cantidad que la demandante haya devuelto de la fijada inicialmente por la entidad gestora".

-El SPEE interpuso recurso de suplicación, impugnando únicamente el extremo de la sentencia que declara no ajustada a derecho la sanción, siendo desestimado por sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 9 de abril de 2014, recurso 16/2014 .

-El SPEE ha interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina, ceñido a la sanción, entendiendo que la misma ha de ser la de extinción del subsidio y no la de suspensión del mismo, o sea: no se recurrió el pronunciamiento relativo a la suspensión (por lo que el Tribunal Supremo no pudo pronunciarse sobre este extremo).

Como la sentencia aportada para el contraste era contradictoria con la recurrida, el Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso y pudo unificar la doctrina.

DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Como se desprende de todo lo consignado hasta ahora, el objeto principal de la demanda consistía en esclarecer si la actora había incurrido en la infracción en materia de Seguridad Social prevista  y calificada como grave, tal como la define y califica el art. 25.3 de la LISOS (transcrito en el apartado anterior) –que fue la que el SPEE le imputó y por la que le impuso la sanción de extinción de la prestación-, a cuya pretensión dio respuesta el Juzgado en el sentido de que tal infracción no se había cometido, por no encajar la conducta de la actora en la que describe este precepto, si bien dicho Juzgado entendió que sí se había cometido otra infracción distinta, y de menor gravedad, por la que impuso la sanción de suspensión temporal de la percepción.

Como el SPEE únicamente impugnó el pronunciamiento relativo a la infracción que él consideraba grave (la del citado art. 25.3) y por la que le había impuesto la sanción de extinción de la prestación, solo a ésta pudo ya prestar atención el Tribunal Supremo, por lo que hemos de tener presente que ninguna decisión pudo adoptar el Alto Tribunal en orden a la suspensión, por lo que –como después repetiremos- confirmó esta suspensión, pero sin haber podido valorar si era o no procedente.

Circunscribiéndonos ya a la presunta falta grave del repetido art. 25.3 de la LISOS, la cuestión fundamental a la que hubo de atender el Tribunal Supremo fue la relativa a si el hecho de haber rescatado la actora un Plan de Pensiones por importe de 16.125,43 €, que declaró a la Administración Tributaria al efectuar la declaración correspondiente al año 2007 (y no haberlo comunicado al SPEE en un principio) constituía o no un ingreso o ganancia que le proporcionara ingresos superiores a los máximos legalmente previstos para el mantenimiento de la prestación. Y a este efecto, hubo de acudir la Sala a multitud de preceptos legales, unos de la LGSS y otros de la legislación reguladora de los planes de pensiones y normas fiscales. De sus razonamientos al respecto únicamente transcribiremos los más salientes y decisivos, para no convertir en interminable este comentario. Uno de estos razonamientos fue:

<<En realidad con el rescate del Plan de Pensiones la actora no ha ingresado en su patrimonio nada que no tuviera ya, ha sustituido un elemento patrimonial (el Plan de Pensiones) por otro (el dinero obtenido por el rescate del citado Plan), siendo lo único relevante, a los efectos ahora examinados, la ganancia, plusvalía o rendimiento que le haya podido reportar el citado Plan. En relación a los efectos de la venta de inmuebles sobre el requisito de carencia de rentas de quien pueda ser beneficiario de subsidio de desempleo ex artículo 215 LGSS esta Sala sostuvo en la STS de 30 de junio de 2000, recurso 1035/1999 : "El problema ha sido abordado y resuelto por nuestra sentencia 19 mayo 1999 (rec. 1581/98), acordada en Sala general. El significado que las leyes fiscales atribuyan a la venta de una vivienda es el de constituir un "hecho imponible", que desempeña toda su virtualidad en el seno de esa legislación y en las obligaciones tributarias que pueden surgir para el afectado. Pero no trasciende a otros campos del derecho, debido a que esa operación no es equiparable a una renta que mejora o eleva los ingresos mensuales del beneficiario. Desde el punto de visto del derecho privado, un elemento patrimonial (el inmueble) ha sido sustituido por otro (el dinero entregado como precio); trasladado el acontecimiento al plano de la protección asistencial, lo único relevante, en relación con tales elementos patrimoniales, sería los ingresos periódicos que los mismos proporcionaran al interesado; es decir, el ingreso que procurara, sea la vivienda misma, porque estaba arrendada o cedida a cambio de un precio, bien el dinero recibido, porque ha sido invertido en cualquier operación generadora de rentas en sentido estricto. Tales ingresos si serían de cómputo y podrían neutralizar, en su caso, la asistencia subsidiada. Buena prueba de que es así, la tenemos en el hecho de que la persistencia en el dominio de la casa ninguna repercusión tiene, aunque su valor evolucione en el mercado inmobiliario; por ello, su transformación en dinero, mediante una compraventa, ninguna consecuencia sensible puede tener, desde el punto de vista de la protección en estudio, pues el beneficiario se limita a ser titular de un bien o cosa diferente: antes un inmueble, ahora una cantidad de dinero">>.

Esclarecida de esta forma la cuestión relativa a si el rescate del plan de pensiones constituía o no un ingreso periódico computable a efectos de poder conservar el derecho a seguir percibiendo la prestación, la Sala aplica esta doctrina al caso concreto enjuiciado, diciendo:

<<Aplicando la doctrina anteriormente consignada, se concluye que las únicas rentas o ingresos computables de la actora son los rendimientos, plusvalías o beneficios que le haya podido generar el Plan de Pensiones durante el tiempo en el que el mismo subsistió, sin que quepa imputar como renta o ingreso el importe total del rescate del mismo, es decir 16.125,43 €. Al no constar si han existido tales beneficios, plusvalías o rentas ni, en su caso, el importe de los mismos, la actora no ha cometido la infracción que el SPEE le imputa, a saber, no comunicar la obtención de las rentas y percibir prestación por desempleo indebidamente. Por lo tanto, al no poder subsumirse la conducta de la actora en el tipo descrito en el artículo 25.3 de la LISOS , no ha cometido la infracción contemplada en dicho precepto y, por ende, no procede imponerle la sanción establecida en el artículo 47.1 b) de la LISOS>>.

Con base en todo lo cual, la Sala desestima el recurso, confirmando la sentencia del TSJ, y dejando nosotros aclarado –una vez más- que el Tribunal Supremo únicamente pudo enjuiciar el problema relativo a si la conducta de la actora encajaba o no en la descripción del art. 25.3 de la LISOS, pero sin poder estudiar ni resolver cosa alguna acerca de si dicha actora había incurrido en aquella infracción menos grave que apreció el Juzgado (de la misma manera que tampoco había podido hacerlo la Sala de suplicación, ya que esta cuestión no había sido materia de recurso).

Para llegar a esta conclusión se basó la Sala fundamentalmente en el hecho de que el rescate de un plan de pensiones no supone –en sí mismo- ningún ingreso periódico que resulte computable para valorar la totalidad de los ingresos de la persona a efectos de tener derecho a determinadas prestaciones, pues el rescatar el plan de pensiones supone únicamente transformar en dinero lo que ya se poseía; lo mismo que la venta de un inmueble no constituye un ingreso en sí, sino convertir en dinero la propiedad que ya antes se tenía (otra cosa sería el producto de los intereses que hubiera podido producir –si es que los producía- el dinero obtenido, pero nada de esto constaba en los hechos probados de la sentencia de instancia).

El interés fundamental de esta sentencia estriba en el hecho de haber sido la primera que ha tenido ocasión de contemplar la cuestión relativa a la observancia del principio de legalidad (en su aspecto de “tipicidad”) en las infracciones del orden social, principio que, sin embargo, tantas veces ha sido ya tratado en los órdenes penal y contencioso-administrativo. Y esta novedad es la que, sin duda, dio lugar a que la Sala se constituyera el Pleno, formando parte de ella la totalidad de los magistrados que la integran.

Queda de esta forma jurisprudencialmente establecido que el principio de legalidad rige asimismo en materia sancionadora en el orden jurisdiccional social, de tal suerte que para poder imponer una sanción resulta preciso que la conducta objeto de sanción esté “tipificada” –esto es, descrita- en un precepto legal que reuna las tres características siguientes, exigidas por la doctrina del Tribunal Constitucional:

1. “lex scripta”, esto es, ley verdaderamente existente y con rango suficiente como para poder imponer la sanción de que se trate.
2. “lex previa”, esto es, que la norma sancionadora tiene que estar ya establecida y en vigor con anterioridad al momento en el que la infracción se cometa (este requisito constituye, a la vez, una manifestación del principio general de irretroactividad de las leyes, pero con una particularidad respecto de las leyes sancionadoras: que éstas nunca pueden establecer su retroactividad, bajo pena de incurrir automáticamente en inconstitucionalidad).
3. “lex certa”, lo que supone la necesidad de que el precepto sancionador sea lo suficientemente claro y preciso como para que no existan dudas razonables acerca de cuál es la conducta que está sancionando, evitando descripciones demasiado genéricas o ambiguas.

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