Como ya hemos puesto de manifiesto en algún comentario anterior, en nuestro Derecho positivo se establece, como regla general, que las normas jurídicas comenzarán a regir en el momento que ellas mismas lo expresen, y –en caso de no contener ninguna expresión al respecto-, lo harán a los 20 días de su publicación en el periódico oficial (artículo 2.1 del Código Civil).

 

Por vía de excepción, a veces se publica alguna norma cuya aplicabilidad no se establece únicamente hacia el futuro, sino disponiendo que alguno de sus preceptos se aplique a fechas anteriores a aquélla en la que esa norma haya sido publicada. Se trata –repetimos- de una excepción, como claramente resulta del apartado 3 del propio artículo 2 del Código Civil: <<Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario>>.

 

Esta excepción respecto de la retroactividad tiene lugar escasísimas veces tratándose de normas de origen estatal, pro no es infrecuente en el caso de los convenios colectivos, muchos de los cuales establecen que alguno de sus aspectos –casi siempre el relativo al importe del salario en ellos pactado- comience a regir al principio del año en el que el convenio se ha gestado y publicado.

 

Lo dicho hasta aquí hace referencia únicamente al aspecto de la vigencia inicial de las normas jurídicas. Pero también está contemplada legalmente su vigencia final, y lo está en el apartado 2 del repetido artículo 2, que comienza diciendo; <<Las leyes solo se derogan por otras posteriores>>.

 

Este conjunto normativo da origen al llamado “Derecho intertemporal o transitorio”, que se complementa con otras muchas normas, algunas de ellas bastante complejas, lo que ha dado lugar en ocasiones a cierto confusionismo de conceptos, uno de los cuales ha sido objeto de esclarecimiento por parte de la sentencia que hoy comentamos.

 

SITUACIÓN DE HECHO ENJUICIADA

 

-De acuerdo con la normativa vigente hasta el año 2012, los trabajadores afectados por el II Convenio Colectivo para el Personal Laboral al servicio de la Administración Autonómica de Valencia (los adheridos al servicio del sector público de la Comunidad Valenciana)tenían reconocida licencia retribuida por asuntos propios de hasta 6 días por año de prestación de servicios efectivos.

  

-Al cumplir el sexto trienio, se reconocía a cada trabajador dos días adicionales y un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo.

  

-Igualmente y al cumplir quince años de servicios los trabajadores tenían derecho a un día adicional de vacaciones y otros tantos a los veinte, a los veinticinco y a los treinta. (Normativa recogida en los arts. 48 y 50 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), art. 38 del Estatuto de los Trabajadores (ET), Ley 10/2010 de 9 de julio de Ordenación y Gestión de la Fundación Pública Valenciana y Decreto autonómico 175/2006).

 

-El Real Decreto-Ley (RD-Ly) 20/2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de fecha 17 de julio siguiente, en su art. 8 modificó los citados preceptos, reduciendo los días de libre disposición y suprimiendo los días adicionales por antigüedad tanto para las vacaciones como para los días de asuntos particulares. Dejando sin efecto cualquier acuerdo, pacto o convenio para el personal funcionario o laboral que no se ajustara a la nueva normativa. La citada norma fue desarrollada por el Decreto-Ley 6/2012 de 28 de septiembre de la Comunidad Valenciana.

 

-El 28 de julio de 2014 la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS (FSP-UGT-PV)  presentó escrito ante la Consellería de Hacienda y Administraciones Públicas solicitando el reconocimiento del derecho a continuar en el disfrute de los días de vacaciones y de libre disposición adicionales que se hubieran adquirido por antigüedad a fecha de 15 de julio de 2012 o de forma subsidiaria el derecho a ser indemnizados por éstos.

  

-La reclamación fue inadmitida por resolución de 2 de septiembre de 2014, lo que dio lugar a que la antes expresada Federación interpusiera demanda de conflicto colectivo ante la Sala de lo Social del TSJ valenciano, solicitando que se declarara el derecho de los trabajadores afectados:

 

1. Al disfrute de los días de vacaciones adicionales que se hubieren adquirido por antigüedad a fecha 15 de julio de 2012, fecha de entrada en vigor del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

  

2. Y al disfrute de días de libre disposición adicionales, que se hubieran adquirido por antigüedad a la fecha de 15 de julio de 2012, de entrada en vigor del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

  

3. Para el caso de que no sea posible su efectivo disfrute, se proceda a indemnizar al dicente en cuantía idéntica al valor de los días efectivamente no disfrutados, con todo lo demás procedente en derecho.

 

-La demanda fue desestimada, y contra ella interpuso la Federación actora recurso de casación, en su modalidad de común o tradicional. La recurrente considera -en esencia y resumen-que se ha vulnerado los arts. 6 y 151 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en relación con los artículos 31, apartado 2°, de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. A ello dio respuesta el Tribunal Supremo desestimando el recurso, tal como a continuación veremos.

 

DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

 

Comienza la Sala por transcribir los preceptos afectados, señalando previamente que el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, adoptó diversas medidas de reducción de los derechos disfrutados por los empleados públicos. De ellas ha debido ocuparse repetidamente nuestra jurisprudencia, al igual que la del Tribunal Constitucional. Y puntualiza que en el presente caso solo interesa atender a los cambios introducidos por su artículo octavo en las dos materias litigiosas: permisos por asuntos propios y vacaciones.

  

De dichas normas, únicamente transcribiremos aquí –por ser las menos conocidas- aquéllas que la Sala asimismo copia en su literalidad y son las siguientes:

 

<<El artículo 14 CE dispone que "Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social ".

  

El artículo 9.3 CE, en la parte que aquí interesa, dispone que La Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

  

El artículo 6 del TFUE (Tratado Fundacional de la Unión Europea) prescribe que "La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea: a) la protección y mejora de la salud humana; b) la industria; c) la 6 cultura; d) el turismo; e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte; f) la protección civil; g) la cooperación administrativa ".

  

El artículo 151 del mismo TFUE (antiguo art. 136 TCE ) dispone que "La Unión y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones. A tal fin, la Unión y los Estados miembros emprenderán acciones en las que se tenga en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales, en particular en el ámbito de las relaciones contractuales, así como la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión. Consideran que esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado interior, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en los Tratados y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas".

  

Conforme al artículo 31.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea "Todo trabajador tiene derecho a la limitación máxima de la duración del trabajo y a periodos de descanso diarios y semanales, así como a un periodo de vacaciones anuales retribuidas".

  

En fin, el artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, sobre vacaciones, dispone que " 1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales. 2. El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral" >>.

 

Critica seguidamente el Tribunal Supremo la forma bastante confusa en la que el recurso está interpuesto, lo que necesariamente da lugar a que quizá no pueda ser la respuesta tan clara y concreta como habría sido de desear, y como dicho Tribunal tiene por costumbre pronunciarse. Y seguidamente razona en los siguientes términos para desechar la idea de que el RDLy 20/2012 haya supuesto retroactividad legalmente prohibida o desconocimiento de derechos adquiridos por los trabajadores:

 

<<A) Considera el recurrente que el RDL 20/2012 discrimina a los trabajadores que ya habían alcanzado los suficientes años de antigüedad como para ver aumentados sus días de permiso libre o sus vacaciones. Se trata de una vulneración del artículo 14 CE en conexión con el art. 9.3, donde se prohíbe la retroactividad de las normas restrictivas de derechos.

  

B) Sobre el significado de la prohibición de retroactividad a las normas la doctrina del Tribunal Constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones. Especialmente útil para resolver este conflicto colectivo es la advertencia de que no hay tal retroactividad cuando una ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado. En ese sentido, por ejemplo, pueden verse las STC 227/1988 y las allí citadas. También se ha explicado que solo puede afirmarse que la norma es retroactiva, a efectos del artículo 9.3 CE, cuando incide sobre sus relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas, de tal modo que  la incidencia de los derechos, en cuanto a su protección en el futuro no pertenece al campo estricto de la retroactividad. En este sentido, por ejemplo, véanse las SSTC 42/1986, 99/1987 o 199/1990.

 

C) Esta doctrina constitucional que estamos recordando a fin de sentar la base de nuestra respuesta desestimatoria al primer motivo de recurso es bien conocida por el sindicato que lo plantea. En el escrito de formalización, en efecto, con cita de las SSTC 42/1986 y 99/1987, se afirma literalmente lo que sigue: La irretroactividad significa, en sentido jurídico constitucional, que la norma nueva afectará al futuro y no al pasado, no existiendo retroactividad en una relación de tracto sucesivo cuando la nueva norma se aplica al desarrollo futuro de la relación, sin afectar a los efectos ya consumados en la situación anterior.

  

D) Sucede que el recurrente entiende que los trabajadores ya han devengado un derecho a disfrutar las vacaciones o los permisos con los incrementos por antigüedad que se ha expuesto y que ese derecho es temporalmente ilimitado. Sin embargo, se trata de un error conceptual evidente. Las vacaciones o los días de libre disposición se devengan a lo largo del año a que corresponden, y con arreglo a la regulación vigente. No se ha contractualizado el derecho a que los términos de esa regulación permanezcan invariables para quienes ya se benefician de ella, que es la pretensión realmente subyacente en el conflicto colectivo. La sentencia recurrida ha dado una respuesta razonada y satisfactoria a esta cuestión, que reiteramos y asumimos: La supresión de los días adicionales, que contempla el artículo 8 del RDL 20/2012 no implica una aplicación retroactiva de la norma en cuanto que no nos encontramos ante un derecho consolidado sino ante una normativa que regula para cada anualidad el disfrute de las vacaciones y el de los dias de libre disposición. Los dias adicionales suprimidos están expresamente contemplados por el mandato legal con independencia de que su reconocimiento aparezca ligado a la antigüedad del trabajador y por lo tanto entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 8.3 del RDL 20/2012, sin que tal supresión suponga aplicar la norma con carácter retroactivo pues tanto las vacaciones como los dias de asuntos propios se devengan en el año natural de acuerdo con la norma vigente y en este caso el derecho transitorio determina precisamente que el cambio normativo no afectará a los derechos adquiridos para el año en curso sino que se aplicará para el computo de las vacaciones y permisos del siguiente año. Tal interpretación es perfectamente coherente con el texto legal, con la doctrina constitucional recogida entre otras en las STC 92/1992 y 210/1990 de 11/06/1992 y 20/12/1990 respectivamente y con el texto constitucional del art 9.3 CE. que "garantiza...la irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales" .

 

E) Al entrar en vigor el RDL 20/2012 el 15 de julio de 2012, día siguiente a su publicación (cf. Su Disposición Final 15ª), podía haberse planteado un problema de retroactividad odiosa respecto de quienes ya hubieren consolidado la antigüedad correspondiente y no hubieren disfrutado los días adicionales de permiso o de vacaciones, al menos en la cuantía proporcionalmente devengada por el transcurso de parte de la anualidad. Para evitar esa enojosa situación, el propio legislador arbitró la solución intertemporal que refleja la trascrita Disposición Transitoria. Como expone el Ministerio Fiscal en su acertado Informe, esa previsión adicional aleja toda sombra de retroactividad a la reducción de derechos en materia de permisos o de vacaciones.

  

F) Por lo demás, afectando la reducción de derechos en materia de permisos a todos los empleados públicos, resulta difícil de entender cuál es el término de comparación que se tiene en cuenta a la hora de sostener la existencia de una discriminación, como el recurso afirma.

  

G) Cosa distinta es que se estuviera queriendo cuestionar el ajuste a la Constitución de este bloque normativo de restricción de derechos. Pero ni se postula así, ni esta Sala considera que haya dudas sobre la adecuación a la Ley Fundamental de los cambios ahora examinados, ni se ha invocado otros posibles fundamentos para cuestionar lo acaecido (irregresividad normativa, seguridad jurídica, proscripción de la arbitrariedad, confianza legítima), por lo que escapa a este Tribunal toda reflexión en ese sentido.

 

H) En definitiva: no existe retroactividad constitucionalmente proscrita cuando se rebajan los beneficios preexistentes y las normas que lo hacen proyectan sus efectos hacia el futuro, tanto para quienes ya están prestando su actividad (en las viejas condiciones) cuanto para quienes comiencen a hacerlo con posterioridad>>.

 

A continuación, atiende la Sala a argumentar lo necesario en orden a que no ha habido vulneración de la normativa de la Unión Europea a la que se refería la recurrente, y al respecto dice:

  

<<A) Ninguna argumentación se realiza sobre el modo en que se haya vulnerado el artículo 6 TFUE. El contenido propedéutico del precepto es evidente pues se limita a listar los ámbitos competenciales en los que la Unión podrá apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Seguramente, en concordancia, la mención como infringido también es retórica. En todo caso, de conformidad con lo expuesto más arriba, es claro que no se cumplen las exigencias legales para que podamos examinar su eventual vulneración.

  

B) El artículo 151 TFUE es mencionado y reproducido de manera literal, pero sin argumentación alguna acerca del modo en que haya podido vulnerarse por la sentencia dictada en instancia. El precepto no aluda a la retroactividad, sino a otros principios, inclusive el de equiparación en el progreso, que quizá el recurrente desearía emparentar con la imposibilidad de modificar in peius una regulación. Pero además de insistir en la imposibilidad de adentrarnos en una tarea discursiva vedada al Tribunal que decide sobre un recurso extraordinario, el apunte normativo que se realiza difícilmente conduciría al éxito del recurso. Basta recordar que el ámbito de aplicación del principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior. En este sentido, STJCE de 14 de enero de 1987, Alemania/Comisión , asunto C-278/84 , apartado núm.: 36 y STJCE de 29 de junio de 1999, Butterfly Music, asunto C-60/98 , apartado núm.: 25. STJCE de 29 de enero de 2002, Land Nordrhein-Westfalen y Beata Pokrzeptowicz-Meyer, asunto C-162/00 , apartados núm. 42 y 43.

 

C) También se afirma la vulneración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, concretamente en la parte que reconoce el derecho al descanso, en especial a vacaciones anuales retribuidas. Se considera que estamos ante un derecho fundamental, categoría extensible a los días de permiso porque participan de la misma naturaleza que las vacaciones. Pero el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, conforme al cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en esencia, los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas (sentencia Åkerberg Fransson, C-617/10; sentencia 5 febrero 2015, C 117-14, etc.). Por lo tanto, la norma comunitaria realmente operativa para enjuiciar su eventual quebrantamiento no es otra que la Directiva 2003/88.

  

D) Finalmente, se denuncia la vulneración de las previsiones que la Directiva sobre ordenación del tiempo de trabajo contiene sobre vacaciones. El recurso expone que estamos ante un principio general del Derecho Social Comunitario, por lo que no caben interpretaciones restrictivas pues la finalidad que se persigue es que los trabajadores dispongan de ese periodo de ocio y esparcimiento.

  

Esta Sala ha dictado numerosas sentencias en materia de vacaciones asumiendo los criterios emanados del Tribunal de Luxemburgo (sobre postergación de la fecha de inicio cuando la persona que trabaja se encuentra con el contrato suspendido por maternidad o incapacidad temporal; sobre remuneración a percibir; sobre identidad y no equivalencia con otras situaciones; etc.). Sin embargo el recurso omite la mención de sentencia alguna que respalde su tesis sobre la prohibición de reducir los derechos vacacionales hacia el futuro.

 

En contra de lo que manifiesta el recurso, aquí no se trata de interpretar el régimen del derecho a vacaciones establecido por el RDL 20/2012 y normas concordantes, que es meridianamente claro, sino de enjuiciar su validez desde la perspectiva propuesta. Dada la precaución adoptadas por la Disposición Transitoria del RDL y el alcance que posee el concepto de retroactividad, tampoco vemos vulneración de lo establecido por la Directiva 33/2008. Las vacaciones que garantiza son anuales, es decir, lo que abunda en la idea de que el devengo y el disfrute deben cursar (salvo supuestos excepcionales) con arreglo al prinicipio de intra anualidad. Y dentro del año 2012 (en curso, al momento de promulgarse el RDL 20/2012) el legislador de emergencia se abstuvo de incidir.

  

Por otro lado, la previsión de la Directiva se cuida de advertir que ese derecho a vacaciones se desenvuelve de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales, lo que aboca a la validez de las previsiones cuestionadas, en cuanto no aparecen como opuestas a los mínimos contemplados en la Directiva>>.

 

Como argumentación final, a modo de resumen de todo lo razonado anteriormente, señala el Tribunal lo siguiente: 

  

<<A) Finalmente, el recurso argumenta que las previsiones del RDL impiden que las previsiones del EBEP sean mejoradas en el ámbito autonómico, pero salva los derechos de quienes ya los habían conseguido. Lo que, al parecer, se argumenta es que la Disposición Transitoria salva los derechos ya devengados, no para el año 2012 sino para los sucesivos.

  

B) Más arriba ha quedado expuesta la interpretación que asumimos respecto del alcance de la Disposición Transitoria, a la que no podemos hacer decir aquello no está en ella. Adicionalmente, si las cosas fueran como en este submotivo se aduce, carecería de sentido toda la argumentación desplegada en contra de la regulación del RDL.

  

C) No hay vulneración de "derechos adquiridos", sencillamente, porque los mismos no existen. Hemos de remitirnos en este punto a las consideraciones vertidas en los primeros párrafos de este Fundamento>>.

 

En definitiva, se desestima el recurso, confirmándose la sentencia impugnada, y no se hace imposición de costas, ya que se trata de un proceso de conflicto colectivo y no se aprecia temeridad en la parte recurrente.

 

La abundantísima y contundente argumentación de esta sentencia clarifica, de manera diáfana, los conceptos de “retroactividad”, “derogación” y “derechos adquiridos”, que podemos resumir así:

 

-El RDLy 20/2012 no ha supuesto retroactividad legalmente prohibida, pues no regula ninguna situación anterior a la de su fecha, sino que sus efectos solamente se proyectan hacia el futuro, reduciendo –pero únicamente a partir de la fecha de su publicación y no antes- determinados derechos de los trabajadores sujetos al convenio.

 

-Supone la derogación parcial -en algún aspecto mera modificación- de determinados preceptos –unos legales y otros convencionales-, haciendo uso de la facultad que el artículo 2 del Código Civil otorga al Estado para derogar normas jurídicas.

 

-No afecta en modo alguno a ningún derecho que ya hubieran adquirido los trabajadores durante la parte del año transcurrida hasta la fecha del RDLy, pues (a diferencia de lo que sucedía con la supresión de la paga extraordinaria de Navidad de 2012) las vacaciones y los demás derechos a los que este proceso se refiere (días de libranza o permisos por asuntos propios) no se devengan por días sino año a año, de tal suerte que solamente al final de cada anualidad puede decirse que se han devengado.

 

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