El artículo 9.3 de la Constitución española proclama la garantía de que diversos bienes y derechos formarán parte del ordenamiento jurídico, informando bajo su égida la aplicación de las normas. Entre estas garantías, procede hacer referencia ahora a la “seguridad jurídica”. Dicha seguridad jurídica, por consiguiente, constituye un principio del derecho, universalmente reconocido, que se basa en la “certeza del derecho”, tanto en el ámbito de su publicidad como en su aplicación, y que significa la seguridad de que se conoce, o puede conocerse, lo previsto como prohibido, ordenado o permitido por el poder público; Esta expresión también se refiere a la previsibilidad que poseen los individuos al conocer y entender cuáles son las normas a aplicar y las consecuencias jurídicas de sus acciones o de las acciones sobre su persona, pertenencias o derechos. 

Una de las muchas manifestaciones de la seguridad jurídica a la que nos estamos refiriendo la constituyen determinadas normas en virtud de las cuales los poderes públicos y sus órganos, una vez que han reconocido un derecho, no pueden -como regla general- desconocer después dicho derecho por si mismos, aun cuando crean que se equivocaron al concederlo o que su decisión al respecto no fue jurídicamente acertada. En tales casos, el órgano del que se trate viene obligado a acudir a los tribunales impetrando su auxilio para que éstos declaren que el derecho reconocido no se ajustó al ordenamiento jurídico. 

Sin embargo, esta regla general tiene algunas excepciones, que asimismo están previstas en las leyes. A este respecto, interesa hoy fijarnos en el artículo 146 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), cuyo contenido transcribimos a continuación: 

Artículo 146. Revisión de actos declarativos de derechos.

1. Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido.
2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior:
3. a) La rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo.
4. b) Las revisiones de los actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del órgano gestor que no hubiere sido impugnada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 147.
5. c) La revisión de los actos de reconocimiento del derecho a una prestación de muerte y supervivencia, motivada por la condena al beneficiario, mediante sentencia firme, por la comisión de un delito doloso de homicidio en cualquiera de sus formas, cuando la víctima fuera el sujeto causante de la prestación, que podrá efectuarse en cualquier momento, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, hubiera percibido por tal concepto.

3. La acción de revisión a la que se refiere el apartado uno prescribirá a los cuatro años.
4. La sentencia que declare la revisión del acto impugnado será inmediatamente ejecutiva.

Fue este el precepto que hubo de interpretar y aplicar el Tribunal Supremo en la sentencia cuyo comentario corresponde a esta semana.

SITUACIÓN DE HECHO ENJUICIADA

-Don Jesús ha ostentado la condición de Alto Cargo desde 19 de diciembre de 2009 (en virtud de nombramiento por Decreto nº 225/2009, de 18 de diciembre, publicado en D.O.G.V. de 21 de diciembre de 2009) al 15 de mayo de 2012, como Director General de Economía y del Instituto Valenciano de Finanzas de la Conselleria de Economía, Industria y Comercio.

-Mediante Decreto 70/12, de 18 de mayo, publicado en el D.O.G.V., don Jesús fue cesado como director general de Economía y director general del Instituto Valenciano de Finanzas, con efecto de 15 de mayo de 2012.

-Al cesar como Alto Cargo, don Jesús solicitó y le fue reconocida la indemnización por cese prevista en el art. 26 de la Ley 10/2011, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2012 consistente en un máximo de 3 mensualidades, que le fueron abonadas en los meses de junio, julio y agosto por un importe de 4.969,48 euros, cada uno de ellos.

-Por resolución del SEPEE de 17 de octubre de 2012 se acordó la suspensión de la prestación anteriormente reconocida por periodo de un mes al no constar la renovación por parte de don Jesús de su demanda de empleo "en la forma y fechas determinadas en su documento de renovación", y ello con efectos desde 13 de septiembre de 2012.

-Don Jesús ha percibido en concepto de prestación contributiva por desempleo un total de 27.629,98 euros hasta 1 de mayo de 2014.

-El 19 de agosto de 2013 el SPEE presentó demanda en el Decanato de los Juzgados de Valencia, que fue turnada al Juzgado número 17 de dicha provincia, declarando este Juzgado la percepción indebida de la prestación de desempleo por el demandado, y condenando al mismo a reintegrar al SPEE la cantidad de 27.629,98 euros, correspondiente a la prestación percibida hasta el 1 de mayo de 2014, condenando al demandado a estar y pasar por tal declaración y a las consecuencias jurídicas inherentes a la misma.  

-Recurrida la referida sentencia en suplicación por el beneficiario demandado, por sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 24 de mayo de 2016 (rec. 2150/2015), se desestima el recurso de suplicación, confirmando la sentencia de instancia. Señala la Sala de suplicación, en esencia y resumen, que deben desestimarse las excepciones de inadecuación de procedimiento y de prescripción opuestas por el demandado; el razonamiento de la Sala es que si bien ha transcurrido el plazo de un año previsto en el art. 146.2 b) LRJS, el derecho a revisar no ha prescrito en virtud de lo dispuesto en el art. 146.1 LRJS. En cuanto al fondo del asunto la Sala de suplicación declara indebidas las prestaciones percibidas según lo dispuesto en el art. 205.4 LGSS.

-Frente a la sentencia de suplicación interpuso don Jesús recurso de casación para la unificación de doctrina, aportando para el contraste una sentencia contradictoria con la recurrida, lo que motivó la admisión a trámite del recurso con la consiguiente unificación de doctrina.

DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Comienza el Tribunal Supremo su razonamiento sobre el fondo del recurso diciendo que ya resolvió un debate similar por Sentencia de 10 de octubre de 2017, por lo que lo primero que hace es exponer el razonamiento de dicha sentencia en los siguientes términos:

1. A) El artículo 146 LRJS ("Revisión de actos declarativos de derechos") positiva una vieja doctrina sobre la posibilidad de que las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (o entes asimilados) activen un proceso judicial para revisar un acto propio, anterior y declarativo de derechos. De esa posibilidad (sometida a un plazo prescriptivo de cuatro años) deriva el principio que impera: la imposibilidad de que el ente gestor revise por sí mismo lo que ha reconocido con anterioridad ("auto tutela"). Queda así proscrita la revisión de actos declarativos que se lleva a cabo "en perjuicio de sus beneficiarios" y silenciada (por tanto, permitida de manera implícita) la revisión que sea favorable para el titular de los derechos.
2. B) La regla recién expuesta es la que consagra el artículo 146.1 LRJS . Presuponiéndola, el número 2 del mismo artículo establece las excepciones, sobre cuyo verdadero alcance se centra el debate evidenciado por las sentencias que la recurrente enfrenta. Veamos las excepciones: Rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos. Constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año. El modo en que está construido el precepto genera la duda que hemos de resolver, referida a la revisión de actos declarativos de derechos por parte del SPEE. Cabe, como hace la sentencia referencial, entender que toda revisión en materia de prestaciones por desempleo debe realizarse "dentro del plazo máximo de un año". Asimismo, es posible interpretar que el plazo de un año no rige cuando se trata de revisar errores o se constate que los beneficiarios han incurrido en inexactitudes u omisiones al presentar los datos que han dado lugar al reconocimiento del derecho.
3. C) En el presente supuesto, a la beneficiaria se le reconoció el subsidio de desempleo, tomando como cierto las responsabilidades familiares que ella misma alega. Al comprobarse que no son ciertas se detecta el error en la concesión del subsidio de desempleo como consecuencia de la inexactitud en la declaración de la propia beneficiaria. Es decir: se le ha reconocido el derecho como consecuencia de su propia conducta (omite aportar datos relevantes al procedimiento). En casos similares, la primera excepción del precepto reproducido no condiciona la autotutela al plazo de un año. Esa conclusión solo puede alterarse si se piensa que el inciso del art. 146.2 LRJS específicamente destinado a la protección por desempleo opera en todo caso, incluso si se trata de errores materiales o inexactitudes.-

 [Tengan en cuenta los lectores que este “presente supuesto” al que alude el apartado C) es el correspondiente a la citada STS de 17-X-2017 -que es la que la Sala está transcribiendo- y no a la que ahora comentamos]

38. D) Coincidiendo con el Ministerio Fiscal, consideramos que la Entidad Gestora del Desempleo (el SPEE) está facultada para revisar sus propios actos, sin necesidad de acudir a la vía judicial, cuando se haga con fundamento en que el beneficiario los propició al dejar de aportar datos relevantes o hacerlo con inexactitudes. Esa conclusión deriva en primer término de la interpretación literal de la norma: la primera excepción (que no somete a plazo la revisión) omite cualquier indicación temática respecto del contenido del acto revisado. Por tanto, debe entenderse que se trata de cualquiera de los comprendidos en el artículo 146 LRJS: "prestaciones de Seguridad Social", como reza la rúbrica del Capítulo en que se inserta. Como la regla no se ha circunscrito a alguna de ellas y el desempleo forma parte de la acción protectora de la Seguridad Social ( art. 41 CE ; art. 38.1.c LGSS ) la previsión también se extiende a la gestión del SPEE. Con más fuerza, si cabe, la conclusión deriva de la interpretación sistemática de la norma. Primero el art. 146 sienta una regla general (prohibición de autotutela); luego abre una excepción (la que nos interesa referida a errores o inexactitudes) y posteriormente añade otra sujeta a plazo (en materia de desempleo). La última excepción ya no se refiere solo a revisar actos cuando la causa deriva de la propia conducta del beneficiario, sino en todo supuesto (" los actos ", reza la norma). Acierta la sentencia recurrida cuando explica que el SPEE ha actuado dentro del marco legal. La excepción contemplada en el art. 146.2 LRJS le permite la autotulela, sin sujeción a plazo, no para revisar actos declarativos de derechos "debido a la inexactitud de la declaración del beneficiario".- La Entidad Gestora de las prestaciones por desempleo viene contando con mayores capacidades de gestión que en el resto de prestaciones. En concreto: Le corresponde declarar el reconocimiento, suspensión, extinción y reanudación de las prestaciones, sin perjuicio de las atribuciones reconocidas a los órganos competentes de la Administración laboral en materia de sanciones ( art. 226.1 LGSS ). Le corresponde declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas por los trabajadores ( art. 227.1 LGSS ). Le corresponde comprobar las situaciones de fraude que puedan cometerse, incluso suspendiendo en determinados casos el abono de la prestación ( art. 229 LGSS ). En el mismo sentido, la suspensión o extinción del subsidio de desempleo por haber variado las circunstancias que determinaron la concesión del mismo puede ser decidida de oficio por la entidad gestora, sin tener que acudir a la jurisdicción social (en este sentido, STS 12 junio 1996, rec. 161/1995 y las allí citadas). Recientemente hemos puesto de relieve el mayor rigor que preside la legislación sancionadora en materia de desempleo (en contraste con la referida al resto de prestaciones de Seguridad Social). En concreto, la falta de comunicación de datos relevantes en orden al percibo del subsidio por desempleo constituye una infracción grave, ex. arts. 25.3 y 47.1) de la LISOS , sancionable con pérdida de la prestación, sin que se aprecie inconstitucionalidad de los preceptos legales sancionadores por ausencia de proporcionalidad SSTS (Pleno) 19 y 22 febrero 2016 ( rec. 3035/2014 y 994/2014 ). Sería un contrasentido que siendo las normas sobre gestión y tutela administrativa más severas en el caso de prestaciones por desempleo que en el las de otro tipo se invirtieran los términos por parte de la regulación procesal, minorando las facultades del SPEE respecto del resto de Entidades Gestoras.
39. E) Incidentalmente digamos que en algún pasaje el recurso reprocha a la sentencia recurrida su desconocimiento de la nueva redacción del art. 146 LRJS , haciendo hincapié en que ahora el problema ya no puede resolverse con arreglo a criterios anteriores. Lo cierto es que, como queda explicado, el cambio normativo no ha afectado al contenido material de la regulación relevante para nuestro problema., Pero si las cosas fueren como el argumento del recurso expone lo que sucedería es que las sentencias contrastadas no serían comparables puesto que la referencial se pronuncia sobre hechos anteriores a la vigencia de la Ley 26/2015 de 28 de julio, y ella misma es anterior a dicha norma.

[Hacemos aquí la misma advertencia que al tratar de la letra C): también en este caso se está refiriendo el Tribunal Supremo al caso particular de su Sentencia de 10-X-2017, cuyo razonamiento está transcribiendo].

A partir de lo antes transcrito, que como hemos dicho lo es de la STS 10.X-2017, se dedica ya la Sala a aplicar la doctrina sentada en la expresada sentencia del año 2017 al caso que en este momento está enjuiciando. Razona al respecto:

El motivo primero de recurso no puede prosperar. La doctrina contenida en la sentencia recurrida resulta acertada. Lo acaecido (revocar un subsidio de desempleo por detectar que se ha obtenido sin suministrar datos exactos) se subsume en la excepción legal que permite a la Entidad Gestora (el SPEE en caso de desempleo) revisar sus propios actos sin necesidad de acudir a los Tribunales o de sujetarse al plazo de un año desde que se hubiera dictado la resolución reconociendo el derecho".

Doctrina de aplicación al supuesto enjuiciado en el que concurren las circunstancias fácticas antes expuestas, es decir, que por resolución del SPEE de 14 de junio de 2012 se reconoció al demandado el derecho a percibir la prestación contributiva de desempleo tras su cese como alto cargo en el Consejería de Economía, Industria y Comercio. Al cesar como alto cargo el demandado solicitó y obtuvo el reconocimiento de una indemnización por cese prevista en la Ley de presupuestos de la Comunidad Valenciana de 27 de diciembre de 2011. Por resolución del SPEE de 17 de octubre de 2012 el SPEE acordó dejar en suspenso la prestación reconocida por el periodo de un mes al no constar la renovación de la demanda de empleo. El 19 de agosto de 2013 el Abogado del Estado presentó demanda en nombre del SPEE para que se declarase la percepción indebida de prestaciones condenando al beneficiario a devolver la suma de 27629,98 € (prestación percibida hasta el 1/5/14). Se da la circunstancia no discutida de que el demandado, que ostentó la condición de Alto Cargo de la Generalitat Valenciana desde el 19/12/2009 (por nombramiento mediante Decreto nº 225/2009) hasta el 15/05/2012 (por cese mediante Decreto nº 70/2012), percibiendo con ocasión de su cese la indemnización prevista en el art. 26.1 de la Ley 10/2011, de Presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2012, de lo que deriva la improcedencia de las prestaciones de desempleo reconocidas, pues conforme al art. 205.4 LGSS quedan excluidos del devengo de las prestaciones por desempleo "los altos cargos de las Administraciones Públicas que tengan derecho a percibir retribuciones, indemnizaciones o cualquier tipo de prestación compensatoria como consecuencia de su cese", cual es el caso examinado. A mayor abundamiento, no consta que el demandado comunicara al SPEE el percibo de tal indemnización al solicitar la prestación. Partiendo de ello, ninguna duda cabe que el SPEE estaba facultado para revisar sus propios actos acudiendo a los Tribunales por la vía del art. 146.1 LRJS sin sujetarse al plazo de un año desde que se hubiera dictado la resolución reconociendo el derecho, al tratarse de un acto declarativo de derechos no susceptible de serlo por la propia administración; y habiendo accionado dentro del plazo de cuatro años que prevé el art. 146.3 LRJS , la sentencia recurrida contiene la buena doctrina, por lo que, con desestimación del recurso, y conforme con el informe del Ministerio Fiscal ha de confirmarse.

De este modo, el Tribunal Supremo decide desestimar el recurso de don Jesús, confirmando la sentencia de suplicación, que a su vez había confirmado la del Juzgado.

Ha llevado a cabo aquí la Sala Cuarta del Alto Tribunal una interpretación del artículo 146 de la LRJS en la que conjuga el método literal con el sistemático en base a interpretar el apartado 2 letra b) -norma excepcional- en relación con la regla general sentada en el apartado 1, a la vez que relaciona asimismo estos dos apartados con el apartado 3, que señala el plazo general para el ejercicio de la acción para la revisión por parte de la Administración de aquellos actos declarativos de derechos realizados por ella misma.

De esta forma, deja claro el Tribunal Supremo -a base de desmenuzar el artículo 146 y aclarar el sentido de su texto total- que dicho precepto establece como regla general, en su apartado 1, la prohibición de la auto-tutela por parte de las Administraciones públicas, reconociéndoles -eso sí- el derecho a acudir a los tribunales para dejar sin efecto aquellas decisiones administrativas que hubieran reconocido algún derecho a los particulares. Asimismo, pone de manifiesto y deja también claro que esta regla general viene complementada por la -también regla general- prevista en el apartado 3 en el sentido de que la Administración tiene un plazo de cuatro años para instar ante los tribunales la revisión del acto concesivo.

Sentado lo anterior, procede seguidamente el Tribunal Supremo a examinar la excepción prevista en la letra b) del apartado 2, conforme a la cual (interpretándola asimismo en relación con lo dispuesto en la letra a/ de dicho apartado 2) puede la Gestora de la prestación por desempleo revocar por sí misma esa prestación (que es una verdadera prestación de la Seguridad Social) en el supuesto excepcional de que la misma hubiera obedecido a “la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo” (letra a/). Y es precisamente respecto de esta excepción -y exclusivamente respecto de ella- para lo que la ley exige que la auto-tutela se lleve a cabo en plazo de un año.  Pero como en este caso no se trataba del ejercicio de la expresada auto-tutela sino del ejercicio de la acción judicial para la revisión de un derecho indebidamente reconocido, el plazo legal al efecto era el de cuatro años (dentro del que la Administración ejercitó la acción) y no el de un año.

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